Der Rückzieher

Die Bundesregierung hat im März 2025 geplante Änderungen am Gesundheitsversorgungsstärkungsgesetz zurückgezogen. Der Entwurf sah vor, dass Pharmaunternehmen dynamische Zwangsrabatte auf Arzneimittel zahlen sollten, deren Höhe sich nach Umsatz und Marktsituation richten würde. Pfizer, Eli Lilly, Boehringer Ingelheim und AstraZeneca kündigten daraufhin öffentlich an, geplante Investitionen in Deutschland zu überprüfen oder zurückzustellen. Die Regierung strich die Passage aus dem Gesetzentwurf. Der Vorgang dauerte drei Wochen.

Der Rückzug ist kein Sieg der Pharmalobby, sondern ein Symptom. Unternehmen investieren dort, wo sie die Kosten der nächsten fünf bis zehn Jahre kalkulieren können. Regulierung ist nur dann ein Standortfaktor, wenn sie vorhersagbar bleibt. Ein Entwurf, der binnen Wochen unter Druck verschwindet, signalisiert das Gegenteil. Die Industrie nennt das System in Deutschland inzwischen öffentlich unvorhersehbar.

Was Dänemark anders macht

Dänemark hat 2019 eine Reform der Arzneimittelpreisregulierung durchgeführt. Die Danish Medicines Agency veröffentlichte den Entwurf im Januar 2018, setzte eine öffentliche Konsultationsfrist von sechs Monaten an und legte einen Umsetzungshorizont von fünf Jahren fest. Pharmaunternehmen wussten im Frühjahr 2018, welche Rabattstrukturen ab 2023 gelten würden. Die Investitionszusagen dänischer und internationaler Pharmakonzerne stiegen zwischen 2019 und 2023 um 14 Prozent, gemessen an den Meldungen an die dänische Investitionsagentur.

Der Unterschied liegt nicht in der Härte der Regulierung. Dänemark verlangt ebenfalls Rabatte, teilweise höher als Deutschland. Der Unterschied liegt im Vorlauf. Unternehmen können Standortentscheidungen treffen, Produktionslinien planen, Forschungsbudgets zuweisen. Der dänische Staat reguliert, aber er tut es mit Ankündigung. Das schafft Vertrauen nicht in die Wohlwolligkeit des Staates, sondern in seine Berechenbarkeit.

Die Kosten der Unvorhersagbarkeit

Deutschland hat zwischen 2020 und 2024 sieben größere Änderungen am Arzneimittelmarkt-Neuordnungsgesetz und seinen Nachfolgern vorgenommen. Drei davon wurden nach Entwurf und vor Inkrafttreten zurückgezogen oder stark abgeschwächt. Die durchschnittliche Zeit zwischen Entwurf und Rückzug betrug acht Wochen. Unternehmen berichten intern, dass sie für Deutschland inzwischen Risikopuffer von 20 bis 30 Prozent auf regulatorische Kosten einrechnen, weil die Verlässlichkeit der Ankündigungen gesunken ist.

Das ist keine Frage der politischen Richtung. Regulierung kann streng oder liberal sein. Entscheidend ist, dass sie angekündigt, konsultiert und dann durchgesetzt wird. Ein Staat, der Entwürfe veröffentlicht und sie unter Druck zurückzieht, verliert nicht nur Glaubwürdigkeit gegenüber der betroffenen Branche. Er verliert sie gegenüber allen Branchen, die reguliert werden. Der Pharma-Rückzieher ist ein Signal an die Automobilindustrie, die Chemieindustrie, die Energiewirtschaft: Ankündigungen in Deutschland sind Verhandlungseröffnungen, keine Planungsgrundlagen.

Vertrauen als Standortfaktor

Standortwettbewerb wird oft als Steuerwettbewerb diskutiert. Dänemark hat einen Körperschaftsteuersatz von 22 Prozent, Deutschland 30 Prozent. Trotzdem wächst die dänische Pharmaindustrie schneller. Der Grund liegt nicht in der Steuerlast, sondern in der Regulierungslast, genauer: in der Vorhersagbarkeit der Regulierung. Ein Unternehmen kann mit hohen Steuern kalkulieren. Es kann nicht mit einem Staat kalkulieren, der Gesetze entwirft, verkündet und unter Druck zurückzieht.

Die Bundesregierung hat die Rabattregelung nicht aus Einsicht zurückgezogen, sondern weil vier Konzerne glaubwürdig mit Investitionsrückzug drohten. Das ist kein Verhandlungserfolg der Industrie, sondern ein Strukturproblem des Staates. Ein handlungsfähiger Staat kündigt Regulierung mit Vorlauf an, konsultiert die Betroffenen, passt den Entwurf an und setzt ihn dann durch. Ein zögernder Staat entwirft, verkündet, wird unter Druck gesetzt und zieht zurück. Der erste Staat gewinnt Vertrauen, der zweite verliert es.

Was bleibt

Der Pharma-Rückzieher ist kein Einzelfall. Er reiht sich ein in eine Kette von Ankündigungen, die unter Druck verschwinden: die Pkw-Maut, die Grundsteuerreform in ihrer ursprünglichen Form, die Soli-Abschaffung mit Verzögerung, die Gebäudeenergiegesetz-Novelle mit drei Verschiebungen. Das Muster ist immer dasselbe: Entwurf, Widerstand, Rückzug oder Verwässerung. Das kostet nicht nur Glaubwürdigkeit, sondern auch Geld. Unternehmen, die nicht wissen, welche Regeln in fünf Jahren gelten, investieren woanders oder rechnen Risikopuffer ein. Beides schadet dem Standort.

Regulierungsvorhersagbarkeit ist kein Luxus, sondern eine Grundbedingung für langfristige Investitionen. Dänemark zeigt, dass sie möglich ist. Deutschland zeigt, dass ihr Fehlen messbare Kosten hat. Der Staat schuldet der Wirtschaft keine niedrigen Steuern und keine sanfte Regulierung. Er schuldet ihr Verlässlichkeit.

Band 1 „Freistaat" beschreibt, wie der Vertrauensverlust in die Handlungsfähigkeit des Staates entsteht und warum Ankündigungen ohne Durchsetzung das Gegenteil von Regieren sind.