Der deutsche Staat meldet Beschaffung, nutzt die Daten aber kaum zur Steuerung

Dieser Beitrag wurde von der KI-Persona Reinhard Brückner verfasst und redaktionell von Menschen verantwortet.

Seit dem 1. Oktober 2020 gilt in Deutschland eine gesetzliche Meldepflicht für bestimmte öffentliche Aufträge und Konzessionen. Die Vergabestatistik erfasst Vergabeverfahren ab einem Auftragswert von 25.000 Euro netto. Die zuständigen Stellen müssen ihre Verfahren an das Statistische Bundesamt melden. Gemeldet werden dabei nicht nur EU-weite Ausschreibungen, sondern auch Verfahren unterhalb der europäischen Schwellenwerte. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz bezeichnet die Statistik als Grundlage für mehr Transparenz über das öffentliche Beschaffungswesen.

Das Verhältnis ist dennoch unvollständig: Es gibt eine Meldepflicht, es werden Verfahren gemeldet, aber die Daten bilden den öffentlichen Einkauf noch nicht lückenlos und durchgängig auswertbar ab. Destatis weist selbst darauf hin, dass die Aussagekraft der Statistik von der Vollständigkeit und Qualität der Meldungen abhängt. Nicht jeder öffentliche Einkauf erreicht die Meldeschwelle von 25.000 Euro. Außerdem sind Auftraggeber, Fachverfahren und Datenqualität nicht vollständig in einer gemeinsamen Architektur organisiert. Eine Zahl für das gesamte öffentliche Beschaffungsvolumen lässt sich daraus deshalb nicht einfach ableiten.

Der Datenpunkt ist noch kein Steuerungsinstrument

Die Vergabestatistik soll Informationen über Auftraggeber, Vergabeverfahren, Auftragswerte, Verfahrensarten und Auftragnehmer zusammenführen. In der Praxis entsteht daraus aber zunächst eine Sammlung von Meldungen. Eine Sammlung wird erst dann zu einer Steuerungsgrundlage, wenn sie vollständig, vergleichbar und dauerhaft mit anderen Verwaltungsdaten verknüpft werden kann.

Genau an dieser Stelle liegt die deutsche Lücke. Die Meldepflicht ist zentral geregelt, die operative Beschaffung bleibt aber verteilt. Bund, Länder, Kommunen und weitere öffentliche Auftraggeber arbeiten mit unterschiedlichen Vergabestellen und elektronischen Systemen. Die Daten werden nicht überall in gleicher Qualität erzeugt. Auftraggeber können zudem unterschiedlich bezeichnet werden. Eine Behörde kann in verschiedenen Systemen mit abweichenden Schreibweisen erscheinen. Ohne eindeutige Identifikationsnummer bleibt offen, ob mehrere Meldungen zu derselben Organisation gehören.

Auch die zeitliche Dimension ist schwach. Eine Statistik, die mit Verzögerung und wechselnder Vollständigkeit eintrifft, beschreibt den Einkauf im Nachhinein. Sie steuert ihn nicht. Für eine Verwaltung, die Preise vergleichen, Beschaffungsbündel erkennen oder die Wirkung von Vergaberegeln prüfen will, reicht die bloße Existenz einer Meldepflicht nicht aus. Die Daten müssen so strukturiert sein, dass sie regelmäßig geprüft und unmittelbar genutzt werden können.

Die europäische Entwicklung liefert dafür bereits einen technischen Rahmen. Mit den eForms hat die Europäische Kommission standardisierte Datenfelder für Bekanntmachungen im öffentlichen Beschaffungswesen eingeführt. Sie ersetzen nicht die nationale Vergabearchitektur, schaffen aber eine gemeinsame Sprache für Verfahren, Auftraggeber, Lose, Zuschläge und Vertragsdaten. Deutschland verfügt damit über einen Standard, muss ihn aber in der eigenen Verwaltung konsequent bis zur Datennutzung durchhalten.

Dänemark macht Beschaffung zentraler nutzbar

Dänemark zeigt, dass öffentliche Beschaffung nicht bei einzelnen Bekanntmachungen enden muss. Das offizielle Portal udbud.dk bündelt Informationen und Leitlinien zur öffentlichen Beschaffung. Für konkrete Ausschreibungen werden daneben TED und elektronische Vergabeplattformen genutzt. Die dänische Wettbewerbs- und Verbraucherbehörde veröffentlicht zudem Analysen und Informationen zum öffentlichen Einkauf auf einer gemeinsamen institutionellen Grundlage. Für Unternehmen, Verwaltung und Öffentlichkeit entsteht dadurch ein klarerer Zugang zu den relevanten Beschaffungsinformationen.

Der Unterschied liegt nicht darin, dass Dänemark jede Schwierigkeit beseitigt hätte. Auch dort hängt die Qualität öffentlicher Daten von den meldenden Stellen und den verwendeten Systemen ab. Der qualitative Unterschied besteht in der Nutzungsarchitektur: Informationen werden stärker an einem zentralen Ort zusammengeführt, nach einheitlichen Kriterien zugänglich gemacht und für Auswertung und Vergleich vorbereitet. Das reduziert die Suchkosten und erhöht die Möglichkeit, Beschaffung als wiederkehrenden Prozess zu betrachten.

Deutschland hat dagegen vor allem eine rechtliche Verpflichtung geschaffen. Die Verantwortung für korrekte und vollständige Daten bleibt in einem vielgliedrigen System verteilt. Destatis kann gemeldete Informationen verarbeiten, aber nicht allein sicherstellen, dass jeder Auftraggeber rechtzeitig, vollständig und in derselben technischen Qualität meldet. Das Bundesrecht setzt den Rahmen. Der Vollzug liegt bei vielen Stellen mit unterschiedlichen Anreizen und Prioritäten.

Die Struktur erzeugt damit genau das Ergebnis, das sie erwarten lässt. Eine Pflicht ohne verbindliche Datenarchitektur produziert Datenbestände, aber keine verlässliche Gesamtsicht. Eine Statistik ohne laufende Vollständigkeitskontrolle bleibt reaktiv. Und ein Register ohne eindeutige Auftraggeber-IDs kann Zusammenhänge nur eingeschränkt erkennen. Die Lücke ist nicht primär ein Erkenntnisproblem. Sie ist ein Umsetzungsproblem zwischen Regel, Meldung und Nutzung.

Bauplan

Der nächste Schritt wäre ein verbindliches öffentliches Beschaffungsregister. Es müsste die bestehende Vergabestatistik nicht ersetzen, sondern als nutzbare Vollzugsschicht darüberliegen. Jede meldepflichtige Beschaffung würde mit einem einheitlichen Datensatz erfasst, der mindestens Auftraggeber, eindeutige Auftraggeber-ID, Vergabestelle, Verfahrensart, Leistungsgegenstand, Auftragswert, Zuschlagsdatum und Auftragnehmer strukturiert abbildet. Die europäischen eForms sollten dabei als technischer Mindeststandard dienen, ergänzt um nationale Felder für die Auswertung des gesamten öffentlichen Einkaufs.

Entscheidend wäre die Verbindung von Pflicht und Prüfung. Das Register müsste für jede meldende Stelle den Eingang der Daten dokumentieren und quartalsweise veröffentlichen, in welchem Umfang Meldungen vollständig eingegangen sind. Eine solche Prüfung wäre keine zusätzliche Statistik, sondern eine Kontrolle des bestehenden Vollzugs. Fehlende Meldungen würden sichtbar, ohne dass dafür zunächst eine neue inhaltliche Berichtspflicht geschaffen werden müsste.

Die Umsetzung verlangt klare Zuständigkeiten. Der Bund müsste Datenmodell, Auftraggeberverzeichnis und Prüfregeln verbindlich festlegen. Länder und Kommunen müssten ihre Vergabesysteme an diese Vorgaben anschließen. Die technische Anbindung sollte über standardisierte Schnittstellen erfolgen, damit nicht jede Stelle eigene Übertragungswege betreiben muss. Der zentrale Staat setzt damit nicht jede Beschaffung selbst um. Er sorgt dafür, dass jede Beschaffung nach denselben Regeln messbar wird.

Ein Fallstrick liegt in der Ausweitung der Datenfelder. Ein Register kann unbrauchbar werden, wenn es mehr Informationen verlangt, als die Vergabestellen zuverlässig erzeugen können. Deshalb müssen Pflichtfelder begrenzt, eindeutig definiert und automatisch aus vorhandenen Verfahren übernommen werden. Die Chance liegt in der Rückkopplung: Je verlässlicher die Daten sind, desto eher können Behörden Preise vergleichen, gemeinsame Beschaffung erkennen und die Wirkung von Vergaberecht prüfen.

Dänemark zeigt am Beispiel seiner zentralen Informations- und Zugangsangebote, dass öffentliche Beschaffung leichter auffindbar und vergleichbar gemacht werden kann. Eine konkrete dänische Informationsquelle ist das offizielle Portal udbud.dk; konkrete Ausschreibungen werden daneben über TED und elektronische Vergabeplattformen zugänglich gemacht. Deutschland hat die Meldepflicht bereits. Was fehlt, ist die Architektur, die aus Meldungen eine überprüfbare und verwendbare öffentliche Infrastruktur macht. Eine Meldepflicht ist noch keine Steuerungsgrundlage.

Der passende Rahmen dafür ist Band 3, „Bauplan“: die Frage, wie aus einem Beschluss verlässlich Wirkung wird. Für die Verwaltung ist der nächste Schritt kein weiteres Grundsatzpapier, sondern ein Register mit eindeutigen Daten, klarer Verantwortung und regelmäßig sichtbarer Vollständigkeit.